Agrarbehörde statt Gericht

Karl Peyrer von Heimstätt (* Putzleinsdorf, OÖ, 11. 1. 1819; † Wien, 11. 4. 1883), der Vater des Österreichischen Agrarrechts, war Staatsbeamter und Jurist sowie wissenschaftlicher Autor, zuletzt Ministerialrat im Ackerbauministerium und Leiter des Departments für Wasser-, Forst- und Jagdstreitigkeiten. Im Jahr 1883, jenem Jahr, in dem der Österreichische Reichsrat die drei agrarischen Reichsgesetze verabschiedete, wurde Karl Peyrer in den Adelstand erhoben.
Karl Peyrer von Heimstätt hat gleich mehrere juristische Grundlagenarbeiten verfasst: 1869: Die Arrondierung des Grundbesitzes und die Anlegung gemeinschaftlicher Feldwege; 1873: Die Zusammenlegung der Grundstücke, die Regelung der Gemeingründe und die Ablösung der Forstservituten in Österr. und Deutschland; 1874: Fischereibetrieb und Fischereirecht in Österreich; 1877: Die Regelung der Grundeigenthums-Verhältnisse: Nebst einem Gesetzentwurfe über die Zusammenlegung der Grundstücke, samt Durchführungsverordnung, Formularien und Motivenberichten; 1880: Das österr. Wasserrecht, 3. Aufl. 1898; 1884: Denkschrift betreffend die Erbfolge in landwirtschaftlichen Gütern und das Erbgüterrecht nebst einem hierauf bezüglichen Gesetzentwurf und andere mehr.
Mit seinem im Jahr 1877 erschienenen Werk „Die Regelung der Grundeigenthums-Verhältnisse: Nebst einem Gesetzentwurfe über die Zusammenlegung der Grundstücke, samt Durchführungsverordnung, Formularien und Motivenberichten“ hat er den Grundstein für das (Österreichische) Teilungs- Regulierungs- Reichsgesetz 1883 gelegt.
Danach sollte die Agrarbehörde anstelle des Gerichts endgültig entscheiden, wer Eigentümer eines agrargemeinschaftlichen Grundstückes, beispielswese eines Gemeindegutes ist.

 

Übersicht:
Agrarbehördenbescheid ohne Wert?
Mysterium Agrarbehördenbescheid
1883: Das neue Flurverfassungsrecht
Der Streit um Gemeindegut
Eigentumsfrage beim Gemeindegut
Was der Gesetzgeber dachte
Agrarbehörde und Eigentumsfrage
Richter stellen sich über das Gesetz
Warum Agrarbehörden?
Das Regulierungsverfahren
Rechtskraft und Eigentum

AGRARBEHÖRDENBESCHEIDE OHNE WERT?

Die Bescheide der Agrarbehörde erscheinen im Licht des Tiroler Agrarstreits als „Papiere ohne Wert“. Jahrzehnte alte Erkenntnisse, mit denen rechtskräftig über die Eigentumsverhältnisse am agrargemeinschaftlichen Gut entschieden wurde, werden auf den Kopf gestellt. Der Einwand einer rechtskräftigen Entscheidung scheint keine Geltung zu haben. Dem ist jedoch in Wahrheit nicht so. Ausdrücklich bestimmen die einschlägigen Gesetze, dass Bescheide und protokollierte Vergleiche der Agrarbehörde exakt dieselbe Wirkung entfalten wie gerichtliche Urteile und vom Gericht protokollierte Vergleiche: Sie unterliegen der Rechtskraftwirkung und sie sind vollstreckbar. (§ 14 Agrarbehördengesetz)

MYSTERIUM AGRARBEHÖRDENBESCHEID?

Bereits im Jahr 1883 als die Agrargesetzgebung mit den so genannten „drei agrarischen Reichs-Grundsatzgesetze“ ihren Ausgang nahm, hat der Gesetzgeber die „Commassionsbehörden“ (= heute „Agrarbehörden“) als Alternative zu den Zivilgerichten geschaffen. Diese Behörden sollten eine ausschließliche Zuständigkeit besitzen für besondere Verfahren, die zur reformatorischen Umgestaltung historisch gewachsener Strukturen an land- und forstwirtschaftlich genutzten Liegenschaften geschaffen wurden. Alle Erkenntnisse und Bescheide, die in diesen Verfahren gefällt wurden, haben die Wirkung von gerichtlichen Urteilen. Die neuen Verfahren zur reformatorischen Gestaltung und Entscheidung der Rechtsverhältnisse an den historisch gewachsenen, oft unwirtschaftlichen agrarischen Eigentumsstrukturen waren: Das „Commassionsverfahren“ (= heute „Zusammenlegungsverfahren“), das zum Ziel hatte, die durch historische Teilungen entstandene Zersplitterung im landwirtschaftlichen Eigentum zu beseitigen; das Verfahren zur Beseitigung der Enklaven im Waldland, welches bereinigte Forststrukturen schaffen sollte, und die Teilungs- und Regulierungsverfahren, welche schlecht bewirtschaftete Gemeinschaftsgüter in intensiv genutztes Einzeleigentum aufteilen (Teilungsverfahren) oder geordnete Verwaltungs- und Nutzungsstrukturen schaffen sollten (Regulierungsverfahren). Diese Verfahren werden gemeinschaftlich als „agrarische Operationen“ bezeichnet.

Alle Erkenntnisse der Commassionsbehörden und alle vor dieser Behörde geschlossenen Vergleiche wurden mit denselben Rechtswirkungen ausgestattet wie Zivilurteile (§ 12 TRRG 1883 ua).

Der Reichgesetzgeber hatte zu diesem Zeitpunkt bereits positive Erfahrungen mit den „Landescommissionen“, die zum Vollzug des Servituten- Regulierungs- und Ablösungspatentes aus dem Jahr 1853 eingerichtet wurden.
Auch deren Erkenntnisse und die vor diesen Kommissionen geschlossenen Vergleiche hatten ausdrücklich die Rechtswirkung zivilgerichtlicher Urteile. Auf Antrag einer Partei waren diese vom allgemeinen Zivilgericht zu vollstrecken (§ 38 Servituten-Regulierungs-Patent 1853).

Eine Beseitigung der Rechtskraftwirkung solcher Erkenntnisse, Bescheide und Vergleiche mit der Behauptung, die Behörde hätte falsch (wegen Eigentumsverletzung „verfassungswidrig“) entschieden, ist gesetzlich genau so wenig vorgesehen wie im Gerichtsverfahren generell. Gerade im Gerichtsverfahren gibt es bekanntlich gar oft einen Verlierer, der glaubt, das Gericht hätte durch ein „Falschurteil“ in sein Eigentum eingegriffen! Bis heute haben solche Behauptungen niemanden interessiert.

1883: DAS NEUE FLURVERFASSUNGSRECHT

Dem historischen Gesetzgeber war insbesondere daran gelegen, dass die Zivilgerichte jede Entscheidungskompetenz für die Gemeinschaftsliegenschaften verlieren. In verschiedenen Kronländern hatte man nämlich leidvolle Erfahrungen gemacht mit den Rechtsstreitigkeiten, die in den neuen Ortsgemeinden um die Gemeinschaftsliegenschaften, genannt „Gemeindegut“. Anstelle des unfruchtbaren Gerichtsstreits sollte eine reformatorische Neugestaltung im allseitigen Einvernehmen treten.

Josef Kühne, langjähriger Leiter der Vorarlberger Agrarbehörde, hat die Aufgabe der Agrarbehörde trefflich mit einem englischen Rechtssprichwort charakterisiert: „don’t litigate, don’t arbitrate, find a settlement“.

Schon der historische Reichsgesetzgeber, im Ministerium und in den Reihen der Abgeordneten, hatte eine solche Vorgehensweise der neuen Behörden vor Augen. Wie sehr die historischen Rechtsstreitigkeiten in gewissen Kronländern die gesetzlichen Regelungen beeinflusst haben, zeigen die Äußerungen der Reichsratsabgeordneten im Zuge der Debatte am 22. Februar 1883 im Österreichischen Reichsrat.

DER STREIT UM „GEMEINDEGUT“

Zweifelsohne waren die Rechtsverhältnisse an den Gemeinschaftsgütern in Gemeindeverwaltung, dh am “Gemeindegut”, im Einzelfall durchaus umstritten.

Vom Reichsratsabgeordneten Dr. Johann Žák, der als Vorsitzender des zuständigen Ausschusses im Reichsrat, Abgeordneter im Böhmischen Landtag und Mitglied im Böhmischen Landesausschuss, mit der Materie besonders vertraut war, überliefern die stenographischen Protokolle der Sitzung am 22. Februar 1883 folgende Äußerungen:
„… ich muss konstatieren, dass die Streitigkeiten zwischen den Klassen in den Gemeinden, oder, wenn Sie wollen, zwischen der Gemeinde als solcher einerseits und zwischen den gewissen Singularisten auf der anderen Seite, auf der Tagesordnung sind. […] Ich selbst habe einen Fall beim böhmischen Landesausschuss anhängig, der sich schon fünf bis sechs Jahre hinzieht und der böhmische Landesausschuss ist nicht in der Lage – ich kann ihm dies nicht verdenken – die Sache zu entscheiden, denn dieselbe ist so verworren und so schwierig, dass der Landesausschuss immer und immer wieder Erhebungen und Einvernehmungen von Gedenkmännern verfügt […] Und wenn der Landesausschuss endlich einmal die Entscheidung gefällt haben wird, dann geht derjenige Teil, der mit der Entscheidung nicht zufrieden ist an den Verwaltungsgerichtshof und wenn er auch hier sachfällig wird, dann betritt er den gerichtlichen Rechtsweg. Gestatten Sie mir, dass ich als praktischer Mann mich in diesen Fragen absolut gegen die Judikatur der Gerichte ausspreche. Einerseits ist die Bestimmung des 16. Hauptstückes des allgemeinen bürgerlichen Gesetzbuches eine derartige, dass sie auf diese Verhältnisse überhaupt nicht passt. Der Zivilrichter hat aber eine andere Bestimmung nicht. Auch sind die Bestimmungen unserer Zivilprozessordnung derart, dass es in der Tat sehr schwer fällt, dieselben auch auf solche Fälle anzuwenden und schließlich: Um was handelt es sich denn in den meisten gerichtlich anhängig gemachten Prozessen? Derjenige Teil, der mit der Klage auftritt, behauptet gewöhnlich, er habe das Eigentum der so genannten Gemeindegründe ersessen. Zu diesem Behufe findet er fast immer die Gedenkmänner, durch welche bewiesen wird, dass die Altangesessenen das so genannte Gemeindegut von Alters her wirklich besessen, genutzt, verwaltet und daraus die Nutzungen gezogen haben und die Gerichte müssen selbstverständlich der Klage stattgeben. Das Gemeindegut wird sofort dem Einzelnen als ihr Privateigentum zuerkannt, die Gemeinde zahlt die Gerichtskosten und verliert ihr Vermögen. […] Kurz vor Eröffnung dieses Sessionsabschnittes habe ich als Kurator einer Gemeinde […] derartigen gerichtlichen Einvernahmen beigewohnt und was ist dabei konstatiert worden? Alle Gedenkmänner haben gesagt, die Besitzer von Nr. 1 bis Nr. 10 haben diese Gemeindegründe […] besessen, benutzt, verwaltet und sich den Nutzen zugeeignet, die anderen in der Gemeinde lebenden Insassen haben darauf keinen Anspruch. […] Das Schicksal des Prozesses ist bereits im Vorhinein entschieden“.
(Stenographisches Protokoll. Haus der Abgeordneten des österreichischen Reichsrates, IX. Session 268. Sitzung am 22. Februar 1883, Seite 9225)

Der Abgeordnete Dr. Josef Kopp, gleichzeitig Abgeordneter im Niederösterreichischen Landtag und Mitglied des Niederösterreichischen Landesausschuss, äußerte sich zur selben Sache wie folgt:
Es ist nicht möglich, dass die Gerichte eine verständliche, den Verhältnissen entsprechende Entscheidung treffen. Diese Möglichkeit muss vor allem anderen entfernt werden, und das […] kann die Landesgesetzgebung nicht tun. Darum ist ein Reichsgesetz notwendig […]“. „Aber eines kann das Land nicht, […] das Land kann niemals hindern, dass die Gerichte angerufen werden und dass die Regulierungen, welche die autonomen Behörden und auch der Landesausschuss treffen, durchkreuzt und eludiert werden, durch ein richterliches Urteil, und das ist das Schlimmste, weil die Gerichte gar nicht in der Lage sind, diese Verhältnisse in ihrem eigentlichen Wesen zu begreifen, weil diese eigentümlichen Besitz- und Nutzungsverhältnisse ihren Ursprung haben in einem alten Volksrechte, in einem germanischen oder slavischen Volksrechte, welches durch das hineingeschneite römische Recht und die demselben nachgebildeten Gesetze mit Ignorierung der alten Volksanschauungen in Verwirrung gebracht worden sind.“ (aaO Seite 9234) „Den selbst wenn man mit Zuhilfenahme der vollständig ungenügenden Bestimmungen der Gemeindeordnungen und der einschlägigen Gesetze sich im Landesausschusse bemüht eine halbwegs erträgliche und befriedigende Ordnung herzustellen, so tritt uns eines immer störend entgegen, dass nämlich die Ingerenz der Gerichte in keiner Wiese ausgeschlossen ist, so dass derjenige, welcher mit dem Zustande nicht zufrieden ist, sich an die Gerichte wendet, die dann lediglich nach den Bestimmungen des bürgerlichen Gesetzbuches über gemeinsames Eigentum und nach dem hier sehr ominösen Bestimmungen über die Verjährung und Ersitzung entscheiden, ohne im Entferntesten bei dem besten Willen nur die realen Verhältnisse verstehen und berücksichtigen zu können, und ohne insbesondere die wirtschaftlichen Rücksichten irgendwie walten lassen zu dürfen. So kreuzen sich denn in den Gemeinden ältere Verordnungen und Entscheidungen der Landesbehörden, neuere Beschlüsse der Gemeinden, faktische Zustände, Entscheidungen des Landesausschusses und verschiedene gerichtliche Entscheidungen, kurz es wird ein Chaos geschaffen. Diesem Chaos soll hier ein Ende gemacht werden, und darum begrüßen wir in einem Falle, wo staatsrechtliche, politische, nationale, provinziale Eifersüchteleien oder Streitigkeiten gar nicht am Platze sind, dieses Gesetz als eine wahre Erlösung.“
(Stenographisches Protokoll. Haus der Abgeordneten des österreichischen Reichsrates, IX. Session 268. Sitzung am 22. Februar 1883, Seite 9222f)

EIGENTUMSFRAGE BEIM GEMEINDEGUT

Der historische Gesetzgeber hat somit ganz bewusst die Agrarbehörden (damals „Commassionsbehörden“) zuständig gemacht und diese Behörden sollten anstelle der Gerichte und mit der Wirkung und Autorität der Gerichte, entscheiden! Dies insbesondere und gerade auch über die Eigentumsverhältnisse am agrargemeinschaftlichen Gut, das in den Organen der neuen politischen Ortsgemeinden als „(Schein-)Gemeindegut“ verwaltet wurde. Dies lässt sich anhand diverser Belegstellen leicht nachweisen.

Beispielsweise kann auf die Rede des Regierungsvertreters, Anton Freiherr von Rinaldini, am 22. Februar 1883, Sten. Prot. des Abgeordnetenhauses des Österreichischen Reichsrates, IX. Session, Seite 9221, verwiesen werden:
Der Grund, warum überhaupt dieses Gesetz […] auch das Gemeindegut einbezogen hat, ist einfach der, weil nach den Erfahrungen […] diese vagen Bestimmungen der Gemeindeordnung […] nicht hinreichend sind. Schon die einfache Vorfrage, ob ein solches Grundstück ein Grundstück der Gemeinden oder ein Grundstück einer Klasse von Gemeindeangehörigen sein wird, ist ja eine ungemein schwierig zu lösende Frage“.

Dr. Johann Žák, der Ausschussvorsitzende, stimmte vollumfänglich zu: „Was die Ausführungen des Herrn Regierungsvertreters betrifft, so stimme ich ihm vollkommen bei. Namentlich bin ich seiner Ansicht, wenn er sagt, es sei eigentlich die Vorfrage, was für ein Vermögen es sei, um das es sich im gegebenen Fall handelt, die schwierigste. Diese Vorfrage wird von den Landesausschüssen und Gerichten verschieden beurteilt und entschieden, ja man kann sagen, es gibt so viele Ansichten, als Entscheidungen.“ (Sten. Prot. ebendort, 9226).

WAS DER GESETZGEBER DACHTE

Dem historischen Gesetzgeber war insbesondere daran gelegen, dass die Zivilgerichte jede Entscheidungskompetenz für die Gemeinschaftsliegenschaften verlieren.
In verschiedenen Kronländern hatte man nämlich leidvolle Erfahrungen gemacht mit den Rechtsstreitigkeiten, die in den neuen Ortsgemeinden um die Gemeinschaftsliegenschaften, genannt „Gemeindegut“. Anstelle des unfruchtbaren Streits über das Eigentum sollte eine reformatorische Neugestaltung im allseitigen Einvernehmen treten.

Josef Kühne, langjähriger Leiter der Vorarlberger Agrarbehörde, hat die Aufgabe der Agrarbehörde trefflich mit einem englischen Rechtssprichwort charakterisiert: „don’t litigate, don’t arbitrate, find a settlement“. Schon der historische Reichsgesetzgeber, im Ministerium und in den Reihen der Abgeordneten, hatte eine solche Vorgehensweise der neuen Behörden vor Augen. Wie sehr die historischen Rechtsstreitigkeiten in gewissen Kronländern die gesetzlichen Regelungen beeinflusst haben, zeigen die Äußerungen der Reichsratsabgeordneten im Zuge der Debatte am 22. Februar 1883.

Von Dr. Johann Žák, der als Vorsitzender des zuständigen Ausschusses im Reichsrat, Abgeordneter im Böhmischen Landtag und Mitglied im Böhmischen Landesausschuss, mit der Materie besonders vertraut war, überliefern die stenographischen Protokolle der Sitzung am 22. Februar 1883 folgende Äußerungen:
… ich muss konstatieren, dass die Streitigkeiten zwischen den Klassen in den Gemeinden, oder, wenn Sie wollen, zwischen der Gemeinde als solcher einerseits und zwischen den gewissen Singularisten auf der anderen Seite, auf der Tagesordnung sind. […] Ich selbst habe einen Fall beim böhmischen Landesausschuss anhängig, der sich schon fünf bis sechs Jahre hinzieht und der böhmische Landesausschuss ist nicht in der Lage – ich kann ihm dies nicht verdenken – die Sache zu entscheiden, denn dieselbe ist so verworren und so schwierig, dass der Landesausschuss immer und immer wieder Erhebungen und Einvernehmungen von Gedenkmännern verfügt […] Und wenn der Landesausschuss endlich einmal die Entscheidung gefällt haben wird, dann geht derjenige Teil, der mit der Entscheidung nicht zufrieden ist an den Verwaltungsgerichtshof und wenn er auch hier sachfällig wird, dann betritt er den gerichtlichen Rechtsweg. Gestatten Sie mir, dass ich als praktischer Mann mich in diesen Fragen absolut gegen die Judikatur der Gerichte ausspreche. Einerseits ist die Bestimmung des 16. Hauptstückes des allgemeinen bürgerlichen Gesetzbuches eine derartige, dass sie auf diese Verhältnisse überhaupt nicht passt. Der Zivilrichter hat aber eine andere Bestimmung nicht. Auch sind die Bestimmungen unserer Zivilprozessordnung derart, dass es in der Tat sehr schwer fällt, dieselben auch auf solche Fälle anzuwenden und schließlich: Um was handelt es sich denn in den meisten gerichtlich anhängig gemachten Prozessen? Derjenige Teil, der mit der Klage auftritt, behauptet gewöhnlich, er habe das Eigentum der so genannten Gemeindegründe ersessen. Zu diesem Behufe findet er fast immer die Gedenkmänner, durch welche bewiesen wird, dass die Altangesessenen das so genannte Gemeindegut von Alters her wirklich besessen, genutzt, verwaltet und daraus die Nutzungen gezogen haben und die Gerichte müssen selbstverständlich der Klage stattgeben. Das Gemeindegut wird sofort dem Einzelnen als ihr Privateigentum zuerkannt, die Gemeinde zahlt die Gerichtskosten und verliert ihr Vermögen. […] Kurz vor Eröffnung dieses Sessionsabschnittes habe ich als Kurator einer Gemeinde […] derartigen gerichtlichen Einvernahmen beigewohnt und was ist dabei konstatiert worden? Alle Gedenkmänner haben gesagt, die Besitzer von Nr. 1 bis Nr. 10 haben diese Gemeindegründe […] besessen, benutzt, verwaltet und sich den Nutzen zugeeignet, die anderen in der Gemeinde lebenden Insassen haben darauf keinen Anspruch. […] Das Schicksal des Prozesses ist bereits im Vorhinein entschieden“. (Stenographisches Protokoll. Haus der Abgeordneten des österreichischen Reichsrates, IX. Session 268. Sitzung am 22. Februar 1883, Seite 9225)

Der Abgeordnete Dr. Josef Kopp, gleichzeitig Abgeordneter im Niederösterreichischen Landtag und Mitglied des Niederösterreichischen Landesausschuss, äußerte sich zur selben Sache wie folgt:
Es ist nicht möglich, dass die Gerichte eine verständliche, den Verhältnissen entsprechende Entscheidung treffen. Diese Möglichkeit muss vor allem anderen entfernt werden, und das […] kann die Landesgesetzgebung nicht tun. Darum ist ein Reichsgesetz notwendig […]“.
„Aber eines kann das Land nicht, […] das Land kann niemals hindern, dass die Gerichte angerufen werden, und dass die Regulierungen, welche die autonomen Behörden und auch der Landesausschuss treffen, durchkreuzt und eludiert werden, durch ein richterliches Urteil, und das ist das Schlimmste, weil die Gerichte gar nicht in der Lage sind, diese Verhältnisse in ihrem eigentlichen Wesen zu begreifen, weil diese eigentümlichen Besitz- und Nutzungsverhältnisse ihren Ursprung haben in einem alten Volksrechte, in einem germanischen oder slavischen Volksrechte, welches durch das hineingeschneite römische Recht und die demselben nachgebildeten Gesetze mit Ignorierung der alten Volksanschauungen in Verwirrung gebracht worden sind
.“ (aaO Seite 9234)
Den selbst wenn man mit Zuhilfenahme der vollständig ungenügenden Bestimmungen der Gemeindeordnungen und der einschlägigen Gesetze sich im Landesausschusse bemüht eine halbwegs erträgliche und befriedigende Ordnung herzustellen, so tritt uns eines immer störend entgegen, dass nämlich die Ingerenz der Gerichte in keiner Wiese ausgeschlossen ist, so dass derjenige, welcher mit dem Zustande nicht zufrieden ist, sich an die Gerichte wendet, die dann lediglich nach den Bestimmungen des bürgerlichen Gesetzbuches über gemeinsames Eigentum und nach dem hier sehr ominösen Bestimmungen über die Verjährung und Ersitzung entscheiden, ohne im Entferntesten bei dem besten Willen nur die realen Verhältnisse verstehen und berücksichtigen zu können, und ohne insbesondere die wirtschaftlichen Rücksichten irgendwie walten lassen zu dürfen. So kreuzen sich denn in den Gemeinden ältere Verordnungen und Entscheidungen der Landesbehörden, neuere Beschlüsse der Gemeinden, faktische Zustände, Entscheidungen des Landesausschusses und verschiedene gerichtliche Entscheidungen, kurz es wird ein Chaos geschaffen. Diesem Chaos soll hier ein Ende gemacht werden, und darum begrüßen wir in einem Falle, wo staatsrechtliche, politische, nationale, provinziale Eifersüchteleien oder Streitigkeiten gar nicht am Platze sind, dieses Gesetz als eine wahre Erlösung.“ (aaO, Seite 9222f)

Der historische Gesetzgeber hat somit ganz bewusst die Agrarbehörden (damals „Commassionsbehörden“) zuständig gemacht und diese Behörden sollten anstelle der Gerichte und mit der Wirkung und Autorität der Gerichte über “Gemeindegut” entscheiden!

AGRARBEHÖRDE UND EIGENTUMSFRAGE

Im Blick auf den Tiroler Agrarstreit steht eine besondere Frage der Agrarbehördenkompetenz im Mittelpunkt: Sind die Agrarbehörden zuständig für die Entscheidung darüber, wer Eigentümer einer agrargemeinschaftlich genutzten Liegenschaft ist?

Der Verfassungsgerichtshof hat im Erkenntnis VfSlg 9336/1982 vom März 1982 unterstellt, dass die Agrarbehörden Eigentum „übertragen“ würden. Das Flurverfassungsrecht würde deshalb eine Änderung der Eigentumsverhältnisse bewirken. Das Gemeindegut sei nämlich – so der VfGH – kraft Gemeindeordnung als Eigentum der Ortsgemeinde definiert. Andere Ergebnisse von Agrarbehördenverfahren seien ein verfassungswidriger Eigentumseingriff.
Obgleich diese Thesen offenkundig falsch sind, baut der VfGH ungeniert auf dieses Erkenntnis auf.

Das stenographische Protokoll zur Debatte der Abgeordneten vom 22. Februar 1883, als die Grundlagen des heutigen Agrarrechts geschaffen wurden, macht verständlich, dass erst die Agrarbehörden darüber entscheiden, wer der wahre Eigentümer eines „Gemeindeguts“ ist und wer gerade nicht. Die Agrarbehörden entscheiden wie ein Gericht und anstelle eines Gerichts. Es versteht sich von selbst, dass die Entscheidung eines Gerichts, in welcher die Eigentumsfrage geklärt und rechtskräftig entschieden wird, gerade nicht in das Eigentumsrecht einer Partei eingreifen kann. Diejenige Partei, die den Eigentumsstreit verliert, war nie Eigentümer! Und in diesem Sinn und mit dieser Wirkung ist die Agrarbehörde tätig geworden.

Die Protokolle über die Diskussion der Abgeordneten beseitigen jeden Zweifel:  Regierungsvertreter Anton Freiherr von Rinaldini, Sten. Prot. des Abgeordnetenhauses des Österreichischen Reichsrates, IX. Session, Seite 9221: „Der Grund, warum überhaupt dieses Gesetz […] auch das Gemeindegut einbezogen hat, ist einfach der, weil nach den Erfahrungen […] diese vagen Bestimmungen der Gemeindeordnung […] nicht hinreichend sind. Schon die einfache Vorfrage, ob ein solches Grundstück ein Grundstück der Gemeinden oder ein Grundstück einer Klasse von Gemeindeangehörigen sein wird, ist ja eine ungemein schwierig zu lösende Frage“.

Dr. Johann Žák, Ausschussvorsitzender, ebendort, Seite 9226: „Was die Ausführungen des Herrn Regierungsvertreters betrifft, so stimme ich ihm vollkommen bei. Namentlich bin ich seiner Ansicht, wenn er sagt, es sei eigentlich die Vorfrage, was für ein Vermögen es sei, um das es sich im gegebenen Fall handelt, die schwierigste. Diese Vorfrage wird von den Landesausschüssen und Gerichten verschieden beurteilt und entschieden, ja man kann sagen, es gibt so viele Ansichten, als Entscheidungen.“

Abgeordneter Dr. Ritter von Madeyski, Sten. Prot. des Abgeordnetenhauses des Österreichischen Reichsrates, IX. Session, Seite 9228 f: „ … Es ist weiter hingewiesen worden, sowohl von Seiten des Herrn Regierungsvertreters, als auch von Seiten der Herrn Vorredner, dass die Vorfrage bei der Teilung oder Regulierung, also die Frage über den Besitz und das Eigentum des zu teilenden oder zu regulierenden Grundstückes eine Frage sei, deren Lösung gegenwärtig mit außerordentlichen Schwierigkeiten verbunden ist und dass aus diesem Anlasse schon ein Bedürfnis für das vorliegende Gesetz bestehe. …

Abgeordneter Dr. Georg Granitsch, ebendort, Seite 9230f: „Denn was ist geschehen? Die so genannten Kleinhäusler, welche von den Nutzungsrechten ganz ausgeschlossen worden sind, […] erhoben den Anspruch, dass dieses Eigentum ausschließlich der Gemeinde zugewiesen werde. Wie soll nun anhand des bestehenden Gesetzes diese Streitfrage gelöst werden? [Zwischenruf: „Anhand der Gemeindeordnung …!“] Ganz richtig! Der Paragraf, wie ihn der Sprecher in jener (rechten) Seite des Hauses zitiert hat, ist auch in der Niederösterreichischen Gemeindeordnung enthalten. Aber der Niederösterreichische Landesausschuss war bisher nicht in der Lage anhand dieser Gesetzesbestimmung, die Streitigkeiten zu schlichten. Das ist auch begreiflich. Das Gesetz setzt hier bisher unangefochtene Übung voraus und setzt weiter voraus, dass diese nicht größer sein darf als der Hausbedarf, zwei Momente, welche an und für sich so streitig, so zweifelhaft sind, dass sie absolut keine Richtschnur für die Lösung der speziellen Streitfrage bilden können. Es soll eine Streitfrage gelöst werden damit, dass eine andere Streitfrage als Richtschnur zur Lösung der ersteren hereingezogen wird! Ich glaube auf diese Art ist es wohl begreiflich, dass die Streitigkeiten in den Gemeinden nicht zur Lösung gebracht werden können.“

Bereits der Bericht des „Commassionsausschusses“, AB 582 der Beilagen zu den sten. Prot. des Abgeordnetenhauses, IX. Session, 13, macht deutlich, dass die neuen Behörden (damals: „Commassionsbehörden“, heute: Agrarbehörden) gerade auch über die Eigentumsverhältnisse an den agrargemeinschaftlich genutzten Liegenschaften entscheiden sollte. Insbesondere sollte das so genannte „Gemeindegut“ der Entscheidungskompetenz der Agrarbehörden unterliegen – eben jenes Gut, hinsichtlich dessen unklar war, ob es ein Gut im Gemeindeeigentum sei oder ein Gut im Eigentum der nutzungsberechtigten „Genossen“. Der Ausschussbericht führt dazu folgendes aus: Der Ausschuss „ging vielmehr von der Ansicht aus, dass es sich in dem vorliegenden Gesetze nicht so sehr um die Auseinandersetzung unter den Genossen selbst, als vielmehr um die Auseinandersetzung zwischen den Genossen einerseits und den Gemeinden als solchen andererseits handelt. Diese Anschauung entspricht vollkommen der Regierungsvorlage, deren § 3 die ausdrückliche Bestimmung enthielt, dass in Betreff der etwa bestrittenen Vorfrage, ob das Grundstück zu den in § 1 bezeichneten Kategorien gehöre und wer daran eigentums- und nutzungsberechtigt sei, die Commassionsbehörden zuständig sind“.

Nach einer mehrstündigen, durchaus emotionalen Debatte haben die Abgeordneten des Reichstages das Teilungs- Regulierungs-Reichsgesetz (TRRG 1883) beschlossen. Verschiedene Abgeordnete aus Gallizien unterstützten einen Ergänzungsantrag. Die Agrarbehörde sollte danach keine Zuständigkeit bekommen für Grundstücke, die „das Eigentum einer Gemeinde oder eines Teiles derselben bildenden“ (Sten. Prot. der Verhandlungen des Abgeordnetenhauses des Österreichischen Reichstages, 22. Feb. 1883, IX. Session, 9230). In Konsequenz wären die Zivilgerichte weiterhin zuständig geblieben, einen Eigentumsstreit zwischen der Ortsgemeinde und den Nutzungsberechtigten darüber zu entscheiden, wer wahrer Eigentümer eines Grundstückes ist, das in den öffentlichen Büchern als Gemeindeeigentum aufscheint, aber von den Teilgenossen genutzt wird. Die Mehrheit der Abgeordneten hat diese Einschränkung des Zuständigkeitsbereiches der Agrarbehörde entschieden abgelehnt; der Zusatzantrag wurde von der Mehrheit der Abgeordneten abgelehnt (Sten. Prot. Abgeordnetenhauses aaO, 9235).

Besonders pointiert hat der Abgeordnete Dr. Josef Kopp, Mitglied des NÖ Landesausschuss, Sten. Prot. des Abgeordnetenhauses des österreichischen Reichsrates, IX. Session, 9223 die Problematik auf den Punkt gebracht:
„Man will jenes Gut, welches der Gemeinde oder einer Fraktion der Gemeinde gehört, an welchem alle oder einzelne Mitglieder dieser Gemeinde oder Fraktion gewisse Nutzungsrechte haben, aus dem Gesetz ausscheiden? Wenn sie das tun wollen, scheiden sie lieber gleich das ganze Gesetz aus. Den da liegt ja eben die Quelle dieser unlösbaren Wirrnisse und Streitigkeiten, und welchen Nutzen soll es haben, wenn es heißt: Auf diese Gründe findet eine Anzahl von Paragraphen sinngemäß Anwendung? Es ist dieses immer ein vom juridischen Standpunkte bedenkliches Flickwerk, welches man nur in der Verzweiflung gebrauchen kann. Mit diesem `Sinngemäß´ werden sie den Streit nicht schlichten, sondern ihm neue Quellen eröffnen. Wollen sie also, dass das Gesetz Wirksamkeit habe, so müssen sie es gerade auf diese Grundstücke anwenden, welche als Gemeindegut bezeichnet werden, denn sonst ist es in der Tat zwecklos.“

RICHTER STELLEN SICH ÜBER DAS GESETZ

Den Verfassungsgerichthof hat sich im Erkenntnis VfSlg 9336/1982 über diese historische Quellenlage hinweggeschwindelt, indem diese Quellenlage gänzlich ausgeblendet wurde. Die Verfassungsrichter haben sich verfassungswidrig über das Gesetz gestellt. Als die Verfassungsrichter in Jahr 1982 entschieden haben, das „Gemeindegut“ dürfe nicht undifferenziert der Entscheidungsbefugnis der Agrarbehörde unterliegen, haben sich die Richter verfassungswidrig über den Gesetzgeber gestellt.

WARUM AGRARBEHÖRDEN?

Als neue Behörden wurden in erster Instanz „Lokalcommissäre“, in zweiter Instanz „Landescommissionen“ und in oberster Instanz eine „Ministerialcommission“ eingerichtet. Diese waren organisatorisch mit den politischen Landesbehörden (Statthalterei bzw. Landesregierung) und dem Ackerbauministerium verbunden. Die neuen Sonderbehörden sollten auf Grund ihrer besonderen Organisationsstruktur Kenntnis der lokalen und regionalen Besonderheiten mit rechtlicher und fachlicher Sachkunde, aber auch mit der Entscheidungsautorität einer Behörde verbinden. Auf Grund ihrer Unabhängigkeit und der richterlichen Mitglieder kam den Entscheidungen („Erkenntnissen“) dieser Behörden und den von ihnen genehmigten Vergleichen die Rechtswirkungen richterlicher Erkenntnisse bzw. Vergleiche zu, die unmittelbar vollstreckbar waren.

An diesen Grundsätzen hat sich der Sache nach bis in die jüngste Zeit nichts Wesentliches geändert. Die aus Agrartechnikern, Agrarjuristen und Richtern zusammengesetzten Kommissionen als Berufungs- und Revisionsinstanz existierten (in abgewandelter Form) bis 31. Dezember 2013. Erst seit 1. Jänner 2014 entscheidet über Beschwerden gegen die Bescheide der Agrarbehörde das jeweilige Landesverwaltungsgericht als Berufungsinstanz für die gesamte Landesvollziehung.

Es war somit gegen den eindeutigen Willen des Gesetzgebers und damit gegen das Gesetz, wenn der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg 9336/1982 die Behauptung aufstellte, die Gemeindeordnungen hätten die Eigentumsverhältnisse am „Gemeindegut“ zwingend als ein Eigentum der jeweiligen Ortsgemeinde geregelt. Gar nichts hatten die Gemeindeordnungen geregelt; und über die Eigentumsverhältnisse hatte gerade und ausschließlich die Commassionsbehörde, heute: Agrarbehörde, zu entscheiden. War im Zuge des Regulierungsverfahrens rechtskräftig entschieden, dass eine Agrargemeinschaft und gerade nicht die Ortsgemeinde Eigentümerin sei, so war und ist die Agrargemeinschaft Eigentümerin im Rechtssinn.

DAS REGULIERUNGSVERFAHREN

Die so genannte „agrarische Operation“ am agrargemeinschaftlich genutzten Gut kann auf eine Aufteilung in Einzeleigentum zielen oder auf „Regulierung“. Das Regulierungsverfahren bezweckt die Regelung der „Benützungs- und Verwaltungsrechte an agrargemeinschaftlichen Grundstücken“. Die Entscheidungsbefugnis der Agrarbehörde erstreckt sich dabei insbesondere auch auf „Streitigkeiten über Eigentum und Besitz an den in das Verfahren einbezogenen Grundstücken“. Dabei hat die Agrarbehörde diejenigen Normen, welche im Allgemeinen für diese Angelegenheiten gelten, insbesondere die Vorschriften des bürgerlichen Rechts und des Forstrechts anzuwenden. Wenn die Agrarbehörde das Eigentum eines Rechtsträgers ‚feststellt‘ und wenn diese Feststellung unangefochten bleibt, dann ist dieser Rechtsträger Eigentümer im Rechtssinn.

Durch den agrarbehördlichen Regulierungsakt wird einer bis zur Regulierung typischerweise unorganisierten Gemeinschaft von Nutzungsberechtigten die Erscheinungsform als „körperschaftlich eingerichtete Agrargemeinschaft“ gegeben. Die Errichtung einer Agrargemeinschaft umfasst die Regelung aller wesentlichen Bereiche dieses speziellen Wirtschaftskörpers, ausgehend von den agrargemeinschaftlichen Liegenschaften (dem „Regulierungsgebiet“), den anteilberechtigten Stammsitzliegenschaften (bzw. beteiligten Personen) und dem Umfang der Anteilsrechte sowie den Vorschriften über die Verwaltung der jeweiligen Nutzungsgemeinschaft. Entsprechend der äußerst komplexen Aufgabenstellung sind in einem solchen Verfahren verschiedene Abschnitte zu unterscheiden, welche von der Agrarbehörde jeweils mit gesondertem Bescheid bewältigt werden können (stufenweiser Verfahrensaufbau): Verfahrenseinleitung hinsichtlich bestimmter Liegenschaften, Feststellung des konkreten Umfanges „des Regulierungsgebietes“, Feststellung der nutzungsberechtigten Parteien, Feststellung ihrer Anteilsrechte an der einzurichtenden Agrargemeinschaft, Feststellung der Eigentumsverhältnisse an den einbezogenen Liegenschaften, körperschaftliche Einrichtung der Agrargemeinschaft durch Satzungsverleihung.

Regelmäßig nehmen die historischen Behördenbescheide ausdrücklich darauf Bezug, welche Art von agrargemeinschaftlicher Liegenschaft vorliegt. Eine Erscheinungsform dieser „agrargemeinschaftlichen Liegenschaften“ war und ist das so genannte „Gemeindegut“. Die Tiroler Agrarbehörden sind immer dann von einem solchen “Gemeindegut” oder “Fraktionsgut” ausgegangen, wenn im Grundbuch – sei es zu Recht oder zu Unrecht – eine “Gemeinde” oder eine “Fraktion” eingetragen war. Und das war wegen einer offenkundig gesetzwidrigen Bevorzugung einer Idee des Gemeindeeigentums bei der Grundbuchanlegung in Tirol besonders häufig der Fall.

Tatsächlich ist das Tiroler agrargemeinschaftliche Eigentum jedoch weitestgehend einheitlich entstanden. Nach der authentischen Interpretation des historischen Landesgesetzgebers im Forstregulierungspatent hatte bis 1847 ein einheitliches Obereigentum des Landesfürsten über die Tiroler Gemeinschaftsliegenschaften bestanden. 1847 wurde das gesamte Waldeigentum in Tirol sowie das Eigentum an den Almweiden und dasjenige an den extensiv genutzten „Auen“ in den Tallagen neu geregelt. Tausende Grundparzellen wurden als Privateigentum „purifiziert“, sei es als Einzeleigentum, sei es als Gemeinschaftseigentum. In den meisten Gemeinden Nordtirols wurden die Waldservituten in den Staatswäldern mit freiem Waldeigentum abgelöst, woraus hunderte Gemeinschaftswälder entstanden sind. In Osttirol hat der Landesfürst generell auf sein Obereigentum verzichtet. Eigentümer wurden die bisher Holzbezugsberechtigten als Gemeinschaft, das heißt: die Agrargemeinschaft.

Alle diese Rechtsakte auf der Grundlage des Tiroler Forstregulierungspatents 1847 wurden jedoch erst mit einer Novelle zum Tiroler Flurverfass­ungslandesgesetz 1984 LGBl 1984/18 als ein eigenständiger, gesetzlich definierter Tatbestand für agrargemeinschaftliche Lie­genschaften anerkannt. Das aus der Tiroler Forstregulierung 1847 hervorgegangene Gemeinschaftsgut wurde deshalb in den vor Inkrafttreten der TFLG-Novelle 1984 abgeschlossenen Agrarverfahren irgendeinem anderen Tatbestand der agrarischen Gemeinschaftsliegenschaften zugeordnet. Am häufigsten hat die Agrarbehörde solche Liegenschaften als ein „Gemeindegut“ deklariert. Weil das Tiroler Flurverfassungsrecht bis Anfang der 1980er Jahre ein Eigentum der Agrargemeinschaft als ein „Gemeindegut“ bezeichnet hat, wurde kein Unterscheidungsbedarf gesehen. Tatsächlich hätten alle aus der Tiroler Forstregulierung 1847 hervorgegangenen Liegenschaften auch als solche deklariert werden müssen. Bis 1984 existierte dieser Begriff jedoch nicht im Tiroler Flurverfassungsgesetz. Viele Zuordnungen von agrargemeinschaftlichen Liegenschaften zum „Gemeindegut“ durch die historischen Agrarjuristen sind deshalb aus heutiger Sicht schlicht falsch. Trotzdem stehen diese falschen Zuordnungen aufgrund der Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 30. Juni 2011 unvermutet im Mittelpunkt des heutigen „Tiroler Agrarstreits“. Der Verwaltungsgerichtshof behauptet, dass in allen diesen Fällen unwiderlegbar ein ehemaliges Eigentum der Ortsgemeinde vorliege. Die Beweisführung, dass ein Gemeinschaftsgut der Stammsitzeigentümer vorlag, wird wegen angeblich „rechtskräftiger Gemeindegutsqualifizierung“ nicht zugelassen.

RECHTSKRAFT UND EIGENTUM

Streitigkeiten im Zusammenhang mit agrargemeinschaftlichen Grundstücken lagen bis zum Wirksamwerden der Bodenreformgesetzgebung in der Kompetenz der Zivilgerichte. Die vom historischen Gesetzgeber gewollte ausschließliche Zuständigkeit der neuen Behörde zur rechtskräftigen Klärung der „Eigentums- und Besitzverhältnisse“ an agrargemeinschaftlichen Grundstücken mündeten in ein Ergebnis – insofern stellt die Agrarbehörde die „Eigentums- und Besitzverhältnisse“ fest. Ob diese „Feststellung“ richtig ist oder nicht, ist im Rechtsmittelverfahren zu klären; nach dessen Abschluss gilt Rechtskraft.

Ein Verfahren, in dem die Eigentums- und Besitzverhältnisse geklärt wurden, kann deshalb (selbstverständlich) nicht mit der Begründung, dass die Agrarbehörde falsch entschieden hätte, neu begonnen werden. Die Eigentumsentscheidungen der Agrarbehörden waren regelmäßig von einem umfassenden Konsens aller Beteiligten getragen. Insoweit konnte eine nähere Begründung der Entscheidung durch die Agrarbehörde entfallen. Daraus könnte die Schlussfolgerung gezogen werden, die Eigentumsentscheidung sei nicht gewollt, nicht im Sinn von Eigentum gem. § 354 ABGB (nur im Sinn von „nacktem Tabularbesitz“) oder nicht im Sinn einer der Rechtskraft unterliegenden Enderledigung zu verstehen. Dies ist jedoch nicht der Fall. § 14 Agrarverfahrensgesetz trägt dem Umstand, dass die Entscheidungen in den Agrarverfahren in der Regel auf einem Verhandlungsergebnis, einem Kompromiss aller Beteiligten, beruhten, ausdrücklich Rechnung, in dem auch die Bestandskraft des im Behördenverfahren erzielten „Parteienübereinkommens“, des Vergleiches, besonders betont wird: „Die Bescheide (Erkenntnisse) der Agrarbehörden und die von ihnen genehmigten Vergleiche (Übereinkommen) haben insbesondere auch hinsicht­lich der Vollstreckbarkeit die Rechtswirkung gerichtlicher Urteile und Vergleiche“. Weil die Agrarbehörden auf einen Konsens der Beteiligten hinzuarbeiten hatten, sind die Eigentumsentscheidungen durchaus unterschiedlich ausgefallen.

Die Beispiele von Eigentumsentscheidungen zu Gunsten der Ortsgemeinden zeichnen ein Bild differenzierter Vorgehensweise im Konsens mit allen Verfahrensbeteiligten. Zu verweisen ist auf die Regulierungsverfahren der Agrargemeinschaften Sölden, St. Anton, Pians, Weissenbach, Nesselwängle, Heiterwang und andere mehr, wo jeweils ein Eigentum der Ortsgemeinde festgestellt wurde.

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MP